齐国被封为一方诸侯，最早可以追溯到姜太公。姜太公辅佐周武王伐纣灭商建立周朝之后，因为功勋卓著，被分封于齐地，建国立邦，这就是齐国。齐国到齐襄公之时已经雄踞东方数百年。齐桓公即位后已然面临着发展的难题。

　　众所周知，齐桓公在鲍叔牙的劝谏下，和管仲一笑泯恩仇，捐弃前嫌。同时，齐桓公任命管仲为国相，尊其为仲父，在齐国推行改革，取得了九合诸侯，一匡天下的功绩。管仲上任之后，针对齐国的国情，根据其历史上得失成败的故事，劝谏齐桓公在改革之中要“定民之居，成民之事，陵为之终，而慎用六柄”，始终把落脚点放在民生之上，富有很强的民本精神。在管仲看来，国家大政能否得到有效实施，关键在于和顺民心。只要从这一点出发来推进改革，就一定能实现国家富强。

　　（一）

　　定民之居，即根据一定的规制把齐国划分成不同的行政区域，使士、农、工、商四种不同身份的国民都能得以定居，大的来说分为国都和鄙野两个部分，即“三其国而伍其鄙”。所谓“三其国”，即把国都分为三个部分，共二十一乡，士居十五乡，工居三乡，商居三乡，还要分别设立三官进行治理。这种制度让士、农、工、商四民避免混杂居住而引起不同身份职守之间的混乱。具体来说，就是让那些讲学道艺的士阶层居住在比较清净的地方，使那些有一技之长的工阶层靠近官府的位置居住，让从事生意买卖的商阶层居住在市井街道的区域，使从事耕种的农阶层靠近田野而居住。在管仲看来，这样就能使四民“不见异物而迁”，能够长时熏习而不改变其赖以立身的根本，免得老是心里不守本分，忘了自己是干什么的。这样一来，就使得士、农、工、商四民都能有稳定的居所，既能高效地进行行政管理，也非常有效地稳定了社会秩序。

　　所谓“伍其鄙”，即把国都之外的广大地区分为五个“属”。具体地说，就是三十家为一邑，每一邑设立官长。十邑为一卒，每一卒设立卒帅。十卒为一乡，每一乡设立乡帅。三乡为一县，每一县设立县帅。十县为属，每一属设立大夫。共有五“属”，就设立五官进行治理。从现实的情况来看，上下级之间的权责十分清楚，对政绩的考核和赏罚的实施也有依有据，即“明分职而课功劳，案其功而行赏，案其罪而行罚”，这就确保了改革政令畅通，有条不紊。

　　有一次，一个乡帅向齐桓公汇报自己管辖之地的情况，齐桓公问他管辖之地有没有十分好学、孝亲聪慧而闻名乡里的人，如果有就禀告上来。如果有这样的人却不禀告上来，属于隐匿良善之人，就按五刑之罪论处。如果有大勇而身强体健的人不禀告，属于隐匿有才之人，也按五刑之罪论处。如果有不孝顺父母，不敬爱尊长，骄躁不听君长命令的人而不禀告，同样论罪按照五刑来定。这个乡帅退下之后修养自己的德行，举荐贤能之人，齐桓公目睹之后便命其为官。自此之后，百姓也都知道要力行善事，不敢懈怠。

　　（二）

　　管仲一方面十分体察百姓的不易，处处为民谋利；另一方面，则是强烈批评那种“德不当其位，功不当其禄，能不当其官”的现象，提出官爵俸禄的授予必须根据一个人的德行、功劳和才能，如果出现名不副实的情况，就一定要严厉追究。进一步来讲，如果一个人不能在国家朝廷上昌明德义，就不可给予他尊贵的爵位；如果没有为国家建立功业，就不能授予他厚重的俸禄；遇到事情处理时不能取信于民，就不可让他担任大官。这就不仅十分有利于把那些有真才实学、德才兼备的人选拔上来，发挥其才能，贡献其智慧；更为重要的是，这样就很自然地维护了百姓的利益。

　　陵为之终，即古人常讲的慎终之意。生有所养，死有所葬，民德就能归于淳厚。这在当时的社会背景下，不得不说是一种很好的仁政。慎用六柄，是对齐桓公而言的。六柄，即生、杀、贫、富、贵、贱。慎用即不可顺着自己内心的好恶行事，而是要“断于法”，即严格依法行事。管仲指出，贤明的君主设立法度，昭示于天下，群臣百姓就会有规矩可以依循，知道什么能做，什么不能做。如果上上下下都按照法的要求约束和规范自己的言行举止，诈伪之人就无法欺瞒其主人，嫉妒之人就无法使用其贼心，谄谀之人就无法施展其淫巧。因此而言，“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治”。在这一理念的指导下，齐国的内政焕然一新，百姓安居乐业，向心力得到明显提升。

　　（三）

　　管仲还特别重视对社会上的贫富差距进行调节。在他看来，“凡治国之道，必先富民。民富则易治也，民贫则难治也”。联系到他的名言“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，管仲想要表达的意思是，治国之道，必定首先要使百姓富足起来，百姓如果富足了就容易实现治理，百姓要是贫困的话就很难治理。换句话说，“法令之不行，万民之不治，贫富之不齐也”。这就把贫富不均的重要性给提了出来，意味着要想使国家法令畅行，万民安定，就要重视对社会上的贫富差距进行调节。不然的话，人若太过富有就会不听指使，太过贫贱则不知道羞耻，都不利于国家的安稳。所以，一定要“散积聚，钧羡不足，分并财利，而调民事”。简言之，即通过一定的法令和措施使财富较为平均地分散在百姓之中，避免造成财富的倾斜和两极分化。统合其礼治的思想，管仲的改革实际要实现的目标就是“上下有义，贵贱有分，长幼有等，贫富有度”。不得不说100多年后孔子提出的庶之、富之、教之的思想与此有相通之处。

　　在外交方面，管仲主张“尊王攘夷”，在内维护周天子的权威，遵守礼乐秩序，在外抵制侵袭，赢得了四邻亲善，天下诸侯称仁。据《史记》所载，“兵车之会三，乘车之会六”。《谷梁传》说，“衣裳之会十有一，未尝有歃血之盟也，信厚也。兵车之会四，未尝有大战也，爱民也”。会是会盟，兵车指的是带着军队，乘车和衣裳之会则不带军队，集中彰显了齐桓公九合诸侯一匡天下的霸业。史载齐桓公制止诸侯之间的暴行，不得滥用武力；同时还保卫诸夏之地，不受侵扰，使得大国惭愧，小国归附，终于成为春秋时期的第一个霸主，受到了周天子的赏赐。孔子说：“管仲相桓公，霸诸侯，一匡天下，民到于今受其赐。微管仲，吾其披发左衽矣！”又说：“桓公九合诸侯，不以兵车，管仲之力也！如其仁！如其仁！”

　　历史地看，管仲改革已经远远超出了一国的范围，而有着天下的意义。他的着眼点虽然在齐国，但其视野却是整个中原。他能在当时周室王权衰落的情况下自觉地担当起君臣之间的道义，恪守礼乐制度的尺度，非常难能可贵。管仲施行的改革措施不仅在当时就取得了巨大的成效，而且作为春秋以来的第一次改革，也给后世的追随者们提供了重要的指引和参照。管仲改革的深层次意义体现在文化上对宗周礼乐文明的维护与传承，他极大地凝聚了中原诸侯国人们的精神共识，有力地推动了彼此之间的进一步融合。钱穆先生从四个层面来解读中国封建王朝的善治内涵：第一，尊王；第二，攘夷；第三，禁抑篡逆；第四，裁制兼并。这四者在管仲辅佐齐桓公的过程中都得以体现，也深刻影响了此后的晋文公。（谷文国 汤月娥）